从公共服务到旅游公共服务

　　公共服务是由政府或者由政府安排其他组织进行公共产品的生产和供给。在中国，由于长期以来是政府主导型发展，政府公共服务的概念比较单薄。但这些年已经在发生变化，政府公共服务的概念产生了，提出了公共服务的均等化，这是我们管理理念的进步，而且这一理念正迅速转化为行动。

　　旅游公共服务就是公共服务在旅游领域的体现或者实现，或者说，通过政府或者其他组织提供的，不以盈利为目的，具有明显公共性的，以满足旅游者共同需要的公共产品和公共服务的综合。旅游公共服务与一般公共服务是包涵所属关系，旅游公共服务是公共服务在旅游领域的特殊体现，而公共服务是旅游公共服务有效供给的重要基础和支撑。因此，在研究旅游公共服务时，公共服务研究的相关理论也具有极强的参考价值。

　　就全世界而言，当前主流的新公共管理理论主要包含四个观点：

　　第一，市场导向，即利用市场机制来对政府的公共服务提供改造，避免政府缺陷和市场失灵;

　　第二，顾客导向，即以顾客为中心，政府从管理者转为服务者;

　　第三，战略导向，即接受科学的管理方式，由行政范式转为公共管理范式;

　　第四，绩效导向，即用绩效代替效率，在追求效率的基础上更重视效果和责任。这四个导向同样适用于旅游公共服务。

　　同时，按照公共产品理论，参与公共服务的基本角色有三种：

　　第一是消费者，他们直接接受服务，而且必有反馈，公共服务就是要遵从他们的反馈;

　　第二是生产者，他们直接向消费者提供服务，既有商业化的生产者，也有政府的生产者;

　　第三是安排者，他们通过多种方式，使生产者给消费者结合。这就是一个公共服务的组织和运营过程，旅游公共服务同样如此。

　　此外，从消费特征角度，公共产品可分为三类：纯公共产品需要政府提供;准公共产品由市场和政府混合提供;私人产品则可以通过市场由企业提供。旅游公共服务的产品也可如此划分。

　　对旅游公共服务相关的诸多问题进行研究，是为了有效推进政府职能转变，构成完善的旅游公共服务体系，提供更多、更好的旅游公共服务产品。

　　什么是旅游公共服务

　　旅游公共服务的内容非常庞杂，概括起来说，包括主要一个基础、两个重点、六个抓手。

　　一个基础是假日制度，这是最重要的公共政策。改革开放以来，我们的假日制度已经调整了4次，到现在为止还有很大的争议。关于假日安排，每年政府都要发一个文件，对第二年假期的安排进行详细的规定。一个本来很简单的事情，为什么搞得这么复杂?为什么每次黄金周之前都要引发争论?实际上就是在这个最重要的公共政策上，我们现在的认识是混乱的。

　　我的看法中，最基本的一个点，就是“我的时间谁做主”。我们现在的旅游消费包含四个方面：一是时间消费，这就涉及假日制度问题;二是金钱消费;三是质量消费;四是文化消费。

　　旅游怎么花钱不需要管，但是为什么时间消费要管得这么严?恰恰是在这一点形成一个极大的误区。我认为，国家的公共假日制度应该是把天数定下来。现在一年52个大周末是104天，再加上11个公共假日，一共115天，把115的天数定下来就可以了。至于怎么休，应该是个人的事，或者是个人所在机构的事，大家商量着决定。这样的话，如果将近14亿人的时间消费可以自己做主了，就不会全部挤在黄金周，出行的峰谷就会熨平，每个人能按照自己的实际需要来调整假日，只要不超过总天数就可以。之后再加上带薪假期，再加上学校老师和学生有寒暑假，就好办了。

　　实际上，我们现在总体的假日天数并不算太短，在世界上处于中等偏上水平，我们做的也比较早，为什么我们的假日制度还不完善?原因就在于我们还只能集中消费时间，我们的时间我们不能做主。时间消费、金钱消费、质量消费、文化消费这四个消费组合到一起，才能构造出一个好的公共政策。这是我们最重要的基础，但在这个方面，现在这个公共政策不够公共，还有着计划经济的痕迹。

　　两个重点是法规和标准，这是旅游公共服务的法制基础。去年旅游法出台，应该说给旅游的发展奠定了一个根本的基础。现在旅游法、国务院的相关条例、国家旅游局的部门规章，再加上各个地方出台的一系列旅游法规，已经形成了一个比较完善的旅游法规体系。

　　在标准方面，从1987年星级标准开始制定，1995年全国旅游标准化技术委员会成立，到现在几十年时间，大体上已经构造了一个旅游的标准体系。现在全国旅游标准化技术委员会出台的旅游标准有20多个，涵盖了若干方面。2009年，我们又组建了一个全国休闲标准化技术委员会，到现在已经出台了6个国家标准，所以标准也在逐步完善。而且现在大家形成了一个工作习惯，碰到什么事情，先研究一下能不能做个标准，这是非常好的事情。

　　六个抓手是公共旅游产品、旅游信息系统、旅游咨询中心、投诉中心、急救中心和公益性服务。这是旅游公共服务的六个具体抓手。

　　旅游公共服务有哪些特点

　　公共服务是普遍存在的，那么旅游公共服务有什么特点?

　　一是旅游公共服务与城市公共服务一体化。由于旅游的综合性，旅游公共服务包容了城市公共服务的各个方面。研究旅游，就是在研究城市。这是旅游公共服务的一个突出特点。

　　二是对目的地营销的重视。目的地营销是旅游公共服务的重点，目的地营销和城市营销等值等位等效。做旅游营销，无论做的是什么，最终做的都是目的地，都是具体的城市。政府不重视旅游营销，就相当于不重视城市品牌。

　　三是城市基础服务的关键性。这是旅游公共服务的基础，这里边不仅涉及设施，涉及数量，更涉及到设施的质量与水平。以机场的设计为例，如何把机场的流量和外面的交通流量很好地匹配到一起，避免机场附近的交通拥堵，就是体现城市基础服务质量的一个方面。可以说，城市基础设施对旅游公共服务有着决定性影响。

　　四是中国的旅游公共服务具有一些独特之处，如大客流的挑战。人多是常态,人挤是常见，这是中国旅游公共服务面临的最大挑战。在这种时候，应当怎样提供旅游公共服务?从这个角度来说，旅游公共服务有底线，有高线，有中线。安全是底线，秩序是中线，质量和效益是高线。结合具体的状况，对旅游公共服务应当有不同层面的要求。比如说在正常的状况下，对质量的要求就应该高一些。

　　构建旅游公共服务的体系

　　系统化、标准化的旅游公共服务大致包含了八个主要的体系。

　　一是安全体系。安全体系涉及旅游公共安全机制建设、旅游公共安全服务设施、旅游安全检测和服务和紧急救援体系四个方面。对于旅游者来说，安全是第一位的，安全是旅游的生命线。旅游安全体系还需要进一步完善。比如紧急救援体系，涉及到机制建设和网络建设，还有实际运作。国际上有亚洲急救组织和欧洲急救组织，机构健全，运作成熟。而这些我们到现在还没有真正形成。

　　二是旅游者的权益体系，包括旅游者权益保护，对旅游投诉的执法检查，旅游消费环境的检测，旅游者满意度调查及第三方机构独立评估为主的绩效评估机制，对从业单位和人员的诚信等级评定制度。

　　三是交通体系。交通体系的核心是旅游交通可达性。交通节点的服务设施也很重要。我不认为每个地方都需要搞集散中心，核心是定位好服务对象是谁。如果说主体服务对象是外来旅游者，那就不是需要集散中心而是咨询中心。此外还有自驾车服务体系、绿道体系等。

　　四是旅游信息体系，涉及旅游标识系统，旅游咨询设施和城市解说服务，旅游电子商务网建设，景区内部解说等。这也是现在旅游公共服务的重点。

　　五是公共设施与产品体系，包括对旅游资源的开发管理和生态保护、城市游憩设施、公共厕所与卫生设施等。

　　六是目的地营销体系。目的地整体形象的宣传推广，是旅游公共服务的重中之重。其中，多媒体的移动终端应用、活动营销和事件营销，是主要手段。

　　七是旅游惠民体系。这里面首先就是节假日制度;其次是城市休闲体系建设;第三是城市服务体系;第四是特殊人群的旅游福利，比如残障人士、老人，对他们来说不光是公共服务问题，一定意义上也是政府福利。有一家旅行社组织盲人到海滨去，听海的涛声，闻海的味道，摸一下海水尝一尝，盲人虽然看不到，也很兴奋。按说这样的项目政府要补贴，所以这里也引发一个新的概念，就是政府采购社会服务来满足特殊人群的旅游福利。哪个地方把这个事搞在前面，一定是这个地方的亮点，而且是这个地方旅游形象的根本改变。

　　八是政府体系，包括各类旅游规范和标准的制订，旅游公共服务战略和规划的制订，旅游公共服务人才培养，旅游管理体制改革，旅游协会和旅游市场组织，对旅游公共服务主体的优惠政策，政府主导各种社会主体参与公共服务体系建设，政府对旅游公共服务保障投入，区域协调平台建设，政策的监督和执行等等。将来旅游管理部门的工作中心必须得转到这个方面。