——读《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》

　　近年来，国家和有关部门连续出台了一系列促进旅游业改革与发展的法律法规和政策文件，对于推动旅游经济持续较快发展，发挥积极作用。2015年的《政府工作报告》明确提出了旅游休闲消费的工作任务。今年上半年，我国旅游业逆势上扬，呈现出旅游消费和投资两旺的良好态势。7月28日，国务院第100次常务会议审议通过了《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》(以下简称《意见》)，引起各级政府和社会各界的广泛关注。

　　一、保障国民旅游权利一直以来都是国家涉旅战略的宗旨与导向

　　作为一种社会现象的旅游消费，或者说作为国民权利的旅游活动的实现主要取决于三个前提条件：可自由支配收入，可自由支配时间和社会认可旅游意愿，也就是所谓的有闲钱、有闲暇和有闲心。伴随着改革开放的伟大历史进程，旅游在上个世纪八十年代初期进入了国家战略视野。在大力发展入境旅游，为国家创造更多外汇的同时，国民旅游意识的觉醒和旅游权利的实现也很快成为了战略决策议题。正是由于中央政府的高度重视，特别是旅游行政主管部门的直接推动，旅游消费的经济社会基础变得越来越厚实，尤其是时间约束方面变得越来越宽松。1995年，国家正式实施工作五天，休息两天的作息制度。1999年国庆节，国人首次享受了七天的长假期，直接推动了我国进入大众旅游发展的初级阶段。2009年，国务院颁发《关于促进旅游业发展的若干意见》，明确提出“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更多满意的现代服务业”。2013年，国务院办公厅发布《国民旅游休闲纲要》，要求到2020年“基本落实职工带薪休闲”。同年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国旅游法》，把发展旅游业，保障国民旅游权利上升为国家意志。2014年，国务院以31号文件的形式颁发了《关于旅游业改革与发展的若干意见》，把旅游业作为现代服务业的有机组成部分，把扩大旅游消费作为阶段性的工作重点。通过对过去三十五年，特别是近年来的法律法规和政策文件来看，旅游在国家经济社会发展体系中的战略摆位是不断提升的，国民旅游权利是持续保障和提升的。

　　《意见》贯彻了党中央、国务院一直以来发展旅游的路线、方针和政策，科学把握大众旅游从“有没有”的初级阶段向“好不好”的中高级阶段演化的时代特征，进一步优化旅游消费环境，把国民旅游权利的实现推向了一个新的高度。在闲暇时间的优化方面，《意见》专门写了一章三条，分别占到全文的六分之一和八分之一。明确要求各级政府要把落实职工带薪休假列入议事日程，并且要有具体的实施细则和落实方案;放权于地方，鼓励各地结合民族节日错峰休假;鼓励弹性作息，有条件的地方和单位可根据实际情况，依法优化调整夏季作息安排，为职工周五下午与周末结合外出休闲度假创造有利条件。这些直面人民群众热点关切的改革思路与创新举措，将有效缓解国民旅游休闲的时间约束，进一步刺激旅游消费意愿。通过把休假的权利还给老百姓，不仅“我的行程我作主”，而且“我的时间我作主”，还有助于解决旅游经济运行中长期存在的时空非均衡的矛盾。

　　旅游权利的实现需要有充分的时间保证，还需要有消费过程中的服务品质保证。人们希望在行程中看得见美丽，更希望享受高品质的生活体验。现实中，虚假广告、价格欺诈、欺客宰客、非法“一日游”、黑车、黑导等广大游客反映强烈的问题成为优化旅游市场秩序，提升游客满意度的长期制约因素。《意见》把“着力改善旅游消费软环境”放到全文的起首位置，明确要求建立健全旅游产品和服务质量标准，规范旅游经营服务行为，提升宾馆饭店、景点景区、旅行社等管理服务水平。健全旅游投诉处理和服务质量监督机制，完善旅游市场主体退出机制。这意味着游客在行程一旦权利受到了损害，不仅可以通过《旅游法》获得司法救济，还可以通过旅游行政主管部门的积极作为而获得相应的行政救济。

　　既然“旅游已经成为人民生活水平提升的重要指标”，既然“人民群众对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”，那么通过持续完善旅游消费条件，进而保障国民旅游权利的实现，应当成为国家在新时期旅游发展的钢铁意志，《意见》正是这一意志的政策载体。

　　二、扩大旅游投资，培育充满生机和活力的市场主体是旅游业改革与发展的时代要求

　　国民旅游权利的实现需要不断优化的制度环境，以解决旅游条件的必要性问题，让老百姓愿意和能够旅游;也需要持续完善的市场环境，以解决旅游消费的可行性问题，让老百姓有地方去旅游，有项目去消费。长期以来，特别是受入境旅游“封闭红利”的影响，旅游供给和市场主体过度依靠“二老资源”，也就是老天爷留给我们的自然资源和老祖宗留给我们的历史文化资源。这一理念指导 的旅游资源开发模式往往就是“圏山圈水收门票”，主要满足传统的观光旅游需求。在看到旅游市场规模持续增长的同时，也要看到旅游消费行为和需求特征的变化，特别是散客化时代的游客对目的地生活体验的新需求。景观之上是生活，越来越多的游客固然要看风景，看古迹，更要获得休闲的体验、时尚的感觉，还有知识的获得和素质的提升。这些新型消费需求的满足，除了发展规划外，必须以更加多元、更为充分的资本投入。现在是到了重视投资对旅游发展，进而对经济增长和社会发展综合贡献的时候了。

　　这就需要各级政府进一步加大旅游投资，特别是包括交通、厕所、停车场在内的旅游基础设施的投资，以及包括游客集散中心、旅游问询中心在内的旅游公共服务体系。与历史上同类文件相比，《意见》首次把“投资”作为主题，并分别从旅游基础设施提升、旅游投资促进、乡村旅游提升、加大改革创新力度、保持旅游投资增长等多个角度明确了政府在旅游投资中的角色、作用和实施路径。值得关注的是，本文提出的旅游投资政策不仅大处着眼，还从细节入手。关于旅游厕所建设，既确立了“以商建厕、以商养厕、以商管厕”的原则，又明确了“用三年时间全国新建、改建5.7万座旅游厕所，完善上下水设施，实行粪便无害化处理”的具体要求。关于自驾车房车营地建设，则要求制定全国自驾车房车营地建设规划和自驾车房车营地建设标准，明确营地住宿登记、安全救援等政策。到2020年，鼓励引导社会资本建设自驾车房车营地1000个左右。关于研学旅游、养老旅游、邮轮母港等投资专题也都给予明确的规划目标和建设标准。事实上，在大众旅游的初级阶段，在旅游基础设施和公共服务体系相对薄弱的中西部地区，进一步加大政府在旅游领域中的投资力度是完全必要的，也是党的十八大提出的“更好地发挥政府的作用”在旅游领域中的具体体现。

　　这就需要吸引更多的社会资本进入到旅游领域。大众旅游、国民休闲需求的增长、风险投资和移动互联网技术的耦合，使得旅游已经成为“大众创业，万众创新”最为活跃的领域之一。在这一背景下，《意见》明确提出积极发展“互联网+旅游”。积极推动在线旅游平台企业发展壮大，放宽在线度假租赁、旅游网络购物、在线旅游租车平台等新业态的准入许可和经营许可制度。在开放与共享为表征的经济环境中，类似的政策创新不仅对旅游产业发展有益，对更为宏观领域的创业创新也有积极示范意义的。旅游也可以承载大型、综合和连续性投资项目。近年来，迪斯尼、环球影城、海昌、长隆、万达文旅综合体等项目，一次投资往往数以十亿，甚至百亿计，中卫市的旅游经济实验区建设、杭州商旅集团的西溪湿地、锦江国际集团的高端酒店品牌创设和横向并购项目则会涉及多年流动开发的战略投资。旅游还可以是国有资源、政府资本和社会资本合作共赢的优先领域。从法理上看，用来开发的旅游资源和市场交易的旅游资产多数有具有国有属性。在现实上，部分国有旅游资源和存量资本，受所处区域的经济社会发展条件和管理体制所限而得不到有效利用。文件的第二十五条件规定，落实差别化旅游业用地用海用岛政策。对投资大、发展前景好的旅游重点项目，要优先安排、优先落实土地和围填海计划指标。支持中西部地区利用荒山、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、石漠化土地开发旅游项目。这样的政策如果落实到位，将会有效拓展社会资本进入旅游业的市场空间。

　　三、旅游应当，也可以承载产业促进、消除贫困、大国外交和港澳台事务等更加多元的国家战略

　　随着更多国民加入旅游活动中来，旅游消费已经成为拉动经济增长、扩大就业、消除贫困，甚至是遂行大国外交战略的硬实力。根据国家旅游局发布的数据，今年的国内、入境和出境旅游市场规模将分别达到40.5亿、1.3亿和1.25亿人次，旅游业总收入将超过3.6万亿元人民币。据此测算，旅游业对国民经济 的综合贡献率可能会达到10%左右。如此量级的消费规模和持续高速增长的投资，表明了旅游已经具备了溢出产业边界，在更为宏观的经济社会发展体系中发挥综合带动作用的能力。如果说之前的文件更多着眼于如何动员社会资源为旅游所用的政策设计，《意见》则首次把更好地发挥地旅游消费与投资的外部性作为宏观层面的政策诉求。

　　从旅游消费升级的角度看，休闲、度假、海洋、沙漠、自驾车等中高端的旅游消费更多依赖邮轮、游艇、房车、旅游列车、通用飞机、冰雪场、游乐园等大型旅游装备的工业支撑。游客的户外游憩活动也有效拉动了帐篷、野餐用具、滑雪服、摄影摄像等旅游用品的生产和销售。《意见》把旅游装备纳入相关行业发展规划，制定完善安全性技术标准体系。鼓励发展邮轮游艇、大型游船、旅游房车、旅游小飞机、景区索道、大型游乐设施等旅游装备制造业。大力培育具有自主品牌的休闲、登山、滑雪、潜水、露营、探险等各类户外用品。可以预期的是，随着旅游装备制造业的政策落实，传统工业的生产能力的消化和“中国制造”的升级都会迎来一个全新的战略机遇期。

　　习总书记说，绿水青山就是金山银山。国际国内的乡村旅游发展经验表明，随着越来越多的游客到访乡村，一方面可以为农村增加收入，提供灵活的就业机会，另一方面可以为美丽乡村和新型城市化提供新的动力。到2020年，全国建成6000个以上乡村旅游模范村，形成10万个以上休闲农业和乡村旅游特色村、300万家农家乐，乡村旅游年接待游客超过20亿人次，受益农民5000万人。全国每年通过乡村旅游带动200万农村贫困人口脱贫致富。扶持6000个旅游扶贫重点村开展乡村旅游，实现每个重点村乡村旅游年经营收入达到100万元。如此明确而量化的要求，充分表明了国家通过旅游解决“三农”问题的期待。

　　对于《意见》，只有将之视为一个整体的制度创新，从国民旅游权利的实现和国家战略意志的彰显的高度，方可完整地理解其历史意义和现实价值。在贯彻落实新时期国家旅游业“515战略”进程中，科学把握《意见》的科学内涵和精神实质，稳步培育大众化的消费主体和充满生机与活力的市场主体，既不消极悲观，又不盲目乐观，理性务实地引导我国旅游业健康可持续地发展。