与此同时，社会上也出现了很多批评的声音，“一些机构或个人以营利为目的，在博物馆内开展非官方认证的讲解或组织研学教育活动，且出现了规模化趋势。不规范非馆方讲解扰乱正常秩序，虚假宣传与第三方讲解服务，非馆方讲解人员专业水平参差不齐，讲解员音量扰人，霸占最佳讲解位置，影响观展秩序，野导讲解内容漏洞百出，野史当正史”，“花钱购买讲解服务”，还有以“导游名号，个人在导游社交平台接单。”“一些黄牛以旅行社名义倒票导致预约困难”。
一段时间以来，“文博景区”、“文物主管部门”及社会上部分人士对这些不和谐的现象提出批评，甚至是口诛笔伐，这也成为“文博部门”将旅行社当作普通的、社会机构的、营利性为目的的研学活动及其他旅游、参观、游览活动并对此进行了限制、对旅行社导游的文博讲解活动进行讲解准入许可。
无论是文博主管部门通过规范性文件来建议实施的行政行为，还是文物主管部门通过授权允许或通过行政命令要求文博单位进行类似的市场限制和职业准入，都应该符合法律法规的规定，不能自己通过部门规章或规范性文件来突破《宪法》、《劳动法》、《旅游法》、《职业教育法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《立法法》、《文物保护法》、《规章制定程序条例》、《博物馆条例》、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》、《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《国家职业资格目录》等相关法律、行政法规的规定，另行设置职业准入和旅游业务经营许可。
一、“劳动”既是每一个公民的法定的权利，也是法定的义务，而“讲解服务”则是导游人员的职业权利和法定义务：
《导游人员管理条例》规定“本条例所称导游人员，是指依照本条例的规定取得导游证，接受旅行社委派，为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。”该条例中明确导游的工作内容包括：①向导；②讲解；③相关旅游服务。该条例属于行政法规性质，由此也能够说明“讲解”对于导游人员来说是其主要的工作职责和应尽义务。
根据《旅游法》、《旅行社条例》及《导游人员管理条例》的规定，国家对导游职业实行职业准入制度，对旅行社业务实行特许经营制度。在人力资源和社会保障部公布的《国家职业资格目录（2021年版）》中，第20条明确列名“导游资格”实行职业准入。而“讲解员”并不在职业资格目录中。
我国《宪法》对劳动的权利和义务有着明确的规定，“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”《劳动法》规定“国家确定职业分类，对规定的职业制定职业技能标准，实行职业资格证书制度，由经过政府批准的考核鉴定机构负责对劳动者实施职业技能考核鉴定。”“违反本法规定侵害劳动者合法权益，其他法律、行政法规已规定处罚的，依照该法律、行政法规的规定处罚。”
换句话说，实行职业资格准入是由一系列的法律、法规和规章制度予以确定的，而并不是由哪个部门的规范性文件来确定的。如果没有法律法规的明确授权，对不符合“简政放权”和“放管服”要求而设置的职业准入，国家有关部门已经采取了多轮整治，包括与旅游行业相关的“旅行社部门经理资格证”、“旅行社总经理资格证”和“领队资格证”都已被取消，采取了从原来的严格的职业资格准入制度到现在的备案申请制方式。
那么，根据相关法律、法规、规章的规定，从旅行社角度来看，“讲解”是导游工作的法定的、基本的工作职责和内容；而从景区角度来看，从始至终，景区讲解员均没有实行过职业资格准入。如今，在“简政放权”和“放管服”的背景下，“文博景区”对讲解员再实行“职业准入”并不符合有关政策的表述。
综上所述，“讲解”既是导游职业相关从业人员依法享有的劳动权利，也是导游执业过程中依法应尽的职业义务。
二、《旅游法》中对景区管理分为旅游主管部门和景区管理部门：搞清楚“博物馆、科技馆、纪念馆”等是否属于景区及其在旅游业中有什么意义？
厘清“博物馆、科技馆、纪念馆”等“文博场所”与“景区”的关系，还是非常有必要的，既关系到“文博景区”适用的“法律、法规、规章和规范”的规则问题，也涉及到广大文旅从业者（尤其是导游、旅行社从业人员，还包括“文博景区”的讲解人员、管理人员）、文旅主管部门工作人员、景区管理部门工作人员、普通旅游者和观众的认知问题，如何处理旅游市场主体和旅游者、管理者之间的关系问题，适用的法律、法规、规章和标准的问题。厘清关系，有利于各方依法依规开展自己的工作，有利于发挥旅游市场各个主体的积极性、主观能动性。
认为“文博场馆”不一定是“文博景区”，不属于《旅游法》中的“景区”，不是个别现象，而是很多人的观点。下面这一段内容也是笔者与朋友聊天时，朋友的观点，可见一斑：“文博场所算不算景区，我觉得严格意义上来讲，它不应该算景区，因为它提供的不是旅游服务，不是游览服务嘛，对吧？他都讲的是观众服务中心，还有呢，是参观，这个就是对博物馆是参观，不是游览嘛，你不能说是我到博物馆去游览，对吧？至于说旅游团队去的多，或者旅游者去的多，他进了文博场馆，没有人规定他一定是旅游者啊，他也不卖门票，对吧？所以我觉得严格来讲，除非他自己认为他自己是景区，否则的话他不应该是景区啊。我们没有用景区管理的这种制度来对文博场馆进行约束的。”“认为博物馆属于景区，可能还需要更多的实证，比如某某博物馆得过的奖项、文旅融合最佳案例等等，否则，不足以证明。（孙品安‘我查了一下，好多的博物馆都在申请几A级景区呢。’）“申请成功（A级）的就是景区。”
“景区主管部门”不一定是“旅游主管部门”，多数情况下不是同一个部门。《旅游法》第四十二条“景区开放应当具备下列条件，并听取旅游主管部门的意见”，第四十五条“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。”第一百零五条“景区不符合本法规定的开放条件而接待旅游者的，由景区主管部门责令停业整顿直至符合开放条件，……，由景区主管部门责令改正，……”从《旅游法》对景区的这些规定中，我们不难发现“景区主管部门”和“旅游主管部门”不一定是同一个部门。
文旅法律专家文国斌老师的文章《不是所有景区都归文旅部门管》中对景区主管部门做了详尽的描述，在此引用文老师文章部分观点做一介绍，供大家参考：
①“森林公园”由林业部门负责监管，依据：国家林业局《国家级森林公园管理办法》。②“湿地公园”由林业部门负责监管，依据：国家林业局《国家湿地公园管理办法(试行)》。③“沙漠公园（石漠公园）”由林业部门负责监管，依据：国家林业局《国家沙漠公园管理办法》。④“地质公园”由国土资源部门负责监管，依据：国务院《地质遗迹保护管理规定》。⑤“自然保护区”由环境保护部门负责监管，依据：国务院《自然保护区条例》。⑥“水利风景区”由水利部门负责监管，依据：水利部《水利风景区管理办法》。⑦“风景名胜区”由住建部门负责监管，依据：国务院《风景名胜区条例》。⑧“文物保护单位”由文物部门负责监管，依据：《文物保护法》。⑨“宗教场所”由民宗部门负责监管，依据：国务院《宗教管理条例》。⑩“客运索道、特种设备和大型游乐设备”由质监部门负责管理，《特种设备安全法》、国务院《特种设备安全监察条例》、《特种设备目录》。
其他：①“漂流景区”归体育部门负责监管，依照国家体育总局颁布了《体育场所开放条件与技术要求》（GB19079.1—2013）；“峡谷漂流系列”归质量监督检验检疫部门负责监管，即由现在的市场监督管理部门负责监管，依据《特种设备目录》的规定；②“自由气球或者系留气球”应当由气象主管机构负责监管，国家质量监督检验检疫总局主要是对系留式观光气球的生产技术指标和使用技术要求作出具体规定，国家体育总局只是将热气球纳入比赛项目，《体育项目立项管理办法》的规定，热气球若作为竞技类体育项目，该体育部门负责监管；若安装在旅游景区内作为游乐设施使用，由原技术监督管理部门即现在的市场监督管理部门负责监管；③“玻璃水滑道、栈道玻璃”由市场监管部门负责,依据《玻璃水滑道安全技术要求》（GB/T41121—2021）；悬空地板、踏步、步道及栈道玻璃，《悬空地板、踏步、步道及栈道玻璃》（GB/T38784—2020）；④利用实行通用航空经营许可的直升机、滑翔机、载客自由气球、载客飞艇等进行航空旅游的，由民用航空管理部门监管，依据：交通运输部《通用航空经营许可管理规定》，《民用航空法》；⑤攀岩、潜水等体育赛事旅游活动，由体育部门监管；依据：体育总局《高危险性体育赛事活动目录（第一批）》，《体育赛事活动管理办法》，《体育法》，参考《广西壮族自治区旅游条例》；⑥江苏：船舶或者浮具开展水上游览经营活动，交通运输管理部门地方海事管理机构通航水域安全监管和非通航水域的备案，安全生产监督管理部门实行综合监管；依据：《江苏省内河水上游览经营活动安全管理办法》；广西：在通航水域利用游船、游艇、排筏等进行水上旅游的，其交通安全由海事部门监管，依据：《广西壮族自治区旅游条例》。
2018年9月，国家将住房和城乡建设部城乡规划管理职责划入自然资源部，原住房和城乡建设部风景名胜区、自然遗产管理职责划入国家林业和草原局（属自然资源部）。这意味着自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园、国家公园、沙漠公园、石漠公园、湿地公园、森林公园等各类职责整合，这些旅游资源将统一由自然资源部门负责管理。（《孙品安》说明：以上旅游项目，监管部门，法律依据鉴于笔者能力有限，无法一一甄别查清，可能有新发布规定，也可能有不准确之处，仅作罗列以供参考，敬请指正！）
“博物馆、科技馆、纪念馆”等是不是旅游景区？某些人认为“博物馆、科技馆和纪念馆”等同类型的文博场馆不属于景区，更不是旅游景区。某些人有一个理解误区：①不归“旅游主管部门”（文旅主管部门）管的就不叫旅游景区，就可以不执行《旅游法》、省/市/自治区/地级市的“地方旅游条例”；②“旅游主管部门”只能管A级景区，不是A级景区，就可以不受《旅游法》、“旅游法规”、“地方旅游条例”的调节；③只有旅游景区，导游才能免票进去，旅行社才能买团队票，才愿意接受导游讲解和团队预约。我们必须明白，“景区主管部门”与“旅游主管部门”不一定相同，由于“博物馆、科技馆、纪念馆”不归“旅游主管部门”管辖，因为不是A级景区，所以就不属于“景区”，便不是导游讲解的工作场所和对象，更不是旅行社串联产品的资源要素“线路原材料”和采购代办预约对象“履行辅助者”，笔者认为以上这些认识都是不准确的。《旅游法》明确规定了“景区主管部门”和“旅游主管部门”不同职责，也就是存在不受“旅游主管部门”管理的、受“景区主管部门”管理的、并受到《旅游法》规制的《旅游法》意义上的“景区”。
三、“法律、行政法规、部门规章和国家标准”中的景区定义辨析：“博物馆、科技馆、纪念馆”等是否属于景区？
我们再回过头来看一下相关的法律、法规、规章和一系列的规范性文件对景点景区的规定是否适用于“博物馆，纪念馆，科技馆”这些机构，通过此定性，这样也能推导出“文博部门”出台的相关管理制度和文物行政主管部门的一系列规范文件的适用性问题。
1、《旅游法》的景区定义：
第一百一十一条第（二）款规定“景区，是指为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区域”。
在这个定义中包含了三层意思：①为旅游者提供游览服务（理解：此处的服务对象“旅游者”是一个泛称，涉及旅游六要素旅游或旅行的对象都可以称之为“旅游者”；“游览服务”是旅游服务中的一个最基础的服务，几乎所有的旅游活动都会以“游览服务”打底为基础服务的）；②有明确的管理界限（理解：此处“管理界限”应该包括了封闭式和开放式或半封闭式的情况，不一定非得有围墙或栏杆或沟渠或铁丝网等分隔）；③场所或者区域（理解：此处的场所或区域包括了室内的场所、室外的区域，面积可小，也可以大，可能是移动的，也可能是固定的）。
因此，《旅游法》定义的“景区”是广义的景点景区，而不是我们认知中的狭义的“观光收票景点或旅游点”。
2、《旅游业基础术语》（GBT16766-2017）的“旅游景区”定义：
2.2旅游者（tourist）游客（visitor）离开惯常环境（2.3）旅行，时间不超过12个月，且不从事获取报酬活动的人。
4.3.1旅游景区（scenic spot；tourist attraction）：以满足旅游者（2.2）出游目的为主要功能，并具备相应旅游服务设施，提供相应旅游服务的独立管理区。
该定义包括了以下五个方面：①服务对象是旅游者；②主要功能是为了满足出游；③硬件上具有一定的服务设施；④软件上具有一定有服务能力；⑤空间上是独立的管理区。
理解：“博物馆、科技馆、纪念馆”的功能是多重性的，而不是单一的功能，而旅游观光是其最基础的功能之一，笔者认为，“博物馆、科技馆、纪念馆”依然符合《旅游业基础术语》的旅游景区定义。
3.《旅游景区质量等级的划分与评定》(GB/T 17775-2003)
3.1旅游景区（tourist attraction）：旅游景区是以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域。本标准中旅游景区是指具有参观游览、休闲度假、康乐健身等功能，具备相应旅游服务设施并提供相应旅游服务的独立管理区。该管理区应有统一的经营管理机构和明确的地域范围。包括风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游景区。
说明：《旅游景区质量等级的划分与评定》(GB/T 17775-2003)中已经明确列举了“文博院馆”的类型，在此就不再对“博物馆、科技馆、纪念馆”等做分析。
4.《旅游景区质量等级管理办法》
第二条“本办法所称的旅游景区，是指可接待旅游者，具有观赏游憩、文化娱乐等功能，具备相应旅游服务设施并提供相应旅游服务，且具有相对完整管理系统的游览区。”
说明：“博物馆、科技馆、纪念馆”等“文博场所”具备《管理办法》中的特征：①可以接待旅游者；②具有文化娱乐观赏游憩功能；③具备一定的服务设施并具有相对完整的管理系统。可以说明这些文博场所属于旅游景区。
5.《风景名胜区条例》
本条例所称风景名胜区，是指“具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。”
说明：“博物馆、科技馆、纪念馆”等“文博场所”具备：①观赏文化或者科学价值；②人文景观集中；③可供文化活动的区域，符合《条例》的要求。
6、“游览”意思：游基本解释为人或动物在水里行动，后转指水流，引申为不固定的、经常移动的。览字的本义是泛泛地看，引申为一般地看。我们将两个字连起来看就是“边走边看”的意思。——《百度百科》中“游览”一词的解释为“中国常用词汇，也作“览历”，表示从容地到各处参观、欣赏名胜、风景等。”
综上所述，“博物馆、纪念馆、科技馆、艺术馆”等“文博景区”属于《旅游法》意义上的“景区”定义，是属于相关法律、法规、规章、国标和汉语词义上的“景点”和“旅游景点”、“旅游点”和“旅游区”、“景区”和“旅游景区”的范畴。明确““文博景区””的定义和性质，这样对我们分析相关问题时便可以有一个明确的界定。
四、人大网和部、省、市三级不同文旅主管部门对“博物馆、纪念馆、科学馆”等是否属于《旅游法》意义上的景区的回复及解释：
笔者通过查询“中国人大网”（立法机关）的权威“法律释义与问答”，咨询“部、省、市”三级文旅主管部门得到的关于‘博物馆，纪念馆，科技馆’是否属于景区的回复，试图确定法律意义上的“景区或旅游景区”定义的权威解释。
①文旅部官网（https://www.mct.gov.cn）：
文旅部政策法规司的回复是“根据立法法相关规定，法律的解释权属于全国人大常委会，根据《中华人民共和国旅游法解释》一书对相关条款的释义，我们理解‘博物馆，纪念馆，科技馆’等应当属于景区范畴。”——法律解释，通常分为三种“立法解释，司法解释和行政解释”，文旅部作为文旅行业的最高主管部门，其作为行政解释属于有权解释，具有一定的说说服力。
②某省文旅厅的回复：
某省文旅厅没有正面回复这个问题，答复“您好，属于景区的博物馆，既要遵守旅游景区法律法规的规定，又要遵守文物保护、博物馆相关法律法规的要求，涉及价格的部分应遵守价格法”。回避了非常重要的问题“‘博物馆，纪念馆，科技馆’等是不是旅游景区？”这个问题。——某省文旅厅的回复，没有回答第一个问题，没有解释清楚“文博景区”是否属于区景这一问题。
③某市文旅局的回复：
某市文旅局的回复：网友您好，博物馆与旅游的关系可概述为：博物馆是旅游的重要目的地，能够提升旅游文化品质；旅游则为博物馆带来大量观众，加快博物馆融入社会的进程。《中华人民共和国旅游法》第四十三条提到“公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。”某市博物馆实行实名制分时段全预约免费参观制度，您可通过“某市博物馆全预约”小程序或某市博物馆官网进行预约。近期正值暑假，某市博物馆预约紧张，建议您提前一至七日进行预约。感谢您的留言咨询，祝您生活愉快。承办单位：某市文化广电和旅游局；联系人：YZD；联系电话：05XX6982XXXX——某市文旅局关于文博景区是否属于旅游景区的回复，也没有回答清楚，没有做直接回答。
④中国人大网（http://www.npc.gov.cn）：“法律释义与问答”
《中华人民共和国旅游法》释义：关于“景区”的含义。“景区”是指为旅游者提供游览服务、有明确的管理界限的场所或者区域。“景区”包括公园、风景名胜区等，属于旅游经营者中的一种，其业务特点是为旅游者提供“游览”服务。
人大网《旅游法》第四十三条释义：“利用公共资源建设的景区”【本条释义】“公益性旅游资源主要包括利用公共资源建设的景区以及公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等。”——人大,网《旅游法》第四十三条释义，也可以明确“博物馆，纪念馆，科技馆”等属于《旅游法》意义的景区范畴，人大网的法律释义具有权威性和说服力。
综上所述，根据文旅部的答复和人大网的解释，可以确定“博物馆，纪念馆，科技馆”等“文博场所”是《旅游法》中的“景区”，尽管不一定归口旅游主管部门管理，可能有独立的景区管理部门，但是，仍然属于《旅游法》定义的景区范畴。
五、“旅游景区”允许“导游的正常执业”是常态，“文博景区”采取“限制旅行社预约”的措施和设置“导游讲解准入”的制度是例外！
明确导游可在景区讲解和旅行社可以预约参观问题很重要，毕竟这些旅游吸引物存在的价值有满足人们日益增长的物质和精神文化生活的需求目的，因此，笔者认为限制和准入是例外，允许讲解是常态，毕竟并不是所有的旅游景区都需要严防死守、需要控制预约、开展讲解准入。下面我们来看看部分地区对这个问题的不同规定：
1、《江苏省旅游条例》第四十五条规定“推行旅游景区专职讲解员制度。旅游行业组织可以派遣导游、领队为旅游景区提供临时讲解服务。旅游景区管理机构或者经营者不得阻碍随团导游的讲解服务。随团导游在景区提供讲解服务时，应当遵守旅游景区相关的讲解员管理制度。”
2、《江苏省景区门票和相关服务价格管理办法》省发展改革委关于印发《江苏省景区门票和相关服务价格管理办法》的通知（苏发改规发〔2023〕2号）第二条”本省行政区域内对外开放的风景名胜区、自然与文化遗产地、红色旅游景区、自然保护区、乡村旅游区、人文景观（含文物古迹、宗教活动场所、博物馆、纪念馆、科技馆等）和公园（含动物园、森林公园、地质公园、城市公园等）等景区门票和相关服务价格行为的管理，适用本办法。”
3、《北京市旅游条例》第三十一条“故宫、天坛、颐和园、八达岭长城、明十三陵、周口店北京人遗址等列入世界文化遗产名录的景区实行讲解员管理制度。在前款所列景区内为团队旅游提供讲解服务的，应当取得景区讲解员证。景区讲解员由景区负责管理，经培训合格的人员，由景区颁发讲解员证。未取得景区讲解员证的人员，不得在前款所列景区内从事团队旅游讲解活动。”
以上仅是列举了北京和江苏两个省市的具体条例和办法，从中我们可以发现，对景区预约及导游讲解准入问题，各地政策有所差别。
江苏条例中，则明确规定“旅游景区管理机构或者经营者不得阻碍随团导游的讲解服务”，至于江苏条例中“应当遵守旅游景区相关的讲解员管理制度”，这个管理制度结合前文，很明显不是禁止或限制导游人员在景区讲解的制度，而应该是团队秩序方面和文明旅游方面的内容，比如要使用无线耳麦，不能大声喧哗，不能长时间占据讲解位置，服从引导，团队预约等方面的具体规定。那么，江苏的众多“文博景区”对导游准入的许可和旅行社预约的限制，是否与《江苏省旅游条例》的规定一致呢？
北京个别景点对旅游团队讲解进行了限制，但总体来看并不是全部禁止，“禁止和准入是例外，多数景点允许是常态”。即便如此，笔者仍然认为《北京市旅游条例》的有关规定应该符合《立法法》原则，不应超出法律的规定，限制法律赋予旅行社及导游的合法权利，毕竟“法无授权不可为”。北京选择的限制讲解的景点多半是比较重要稀缺的景点，但我们也不难发现，《北京旅游条例》中列名的禁止讲解的景点景区在实践中并没有真正落实到位，虽然有法可依，但却执法不严，这样会损害法律法规的权威性，间接说明这个条例不符合旅游市场的供需要求，对旅游市场的供需调节有所失衡。
六、特殊的、稀缺的、独有的、不可再生的文化和自然资源（景区/景点/旅游点/旅游区），除了采用行政、经济和技术等手段外，更要用立法的方式进行积极保护！
早在旅游业产生之前，旅游活动便已经存在；“潜在的旅游资源”经过人们根据需要进行有意识地人为“开发”，才能造就出为大众熟知、吸引众多旅游者前往的旅游环境，变成可供游客欣赏并为旅游业所“利用”的“现实的旅游资源”；而“现实旅游资源”经过“初创期－发展期－成熟期－衰退期”旅游资源吸引力的变化，需要再生性开发，达到巩固或改善和提高旅游资源的吸引力，不断进行开发，不断更新和再生其吸引力，使其年年添新，岁岁有异，吸引持续不断的旅游者并为旅游业再利用！
在此基础上，笔者认为旅游资源在开发和利用时要注重保护，这种保护又分为积极保护和消极保护，二者之间的关系就是“治”与“防”的关系，具体原则应当是以“防”为主，以“治”为辅，“防”“治”结合，“防”要做的是“规则、宣传、教育、引导、学习、培训、技术”提前做好防范；“治”则是发现问题，解决问题，事中事后的处理，完善改进规则，用技术手段修理恢复和改进体验。积极保护就是要防治结合，先防再治；消极保护则是一刀切的禁限了之，堵代替疏，对“文博景区”的导游讲解准入，对旅行社预约的限制，这种禁限围堵显然不符合文博资源开发利用的宗旨和目的。（主要观点摘自《旅游学概论》李天元、王连义编著）
对“特殊的、稀缺的、独有的、不可再生”的“文化和自然”旅游资源（旅游点/景区/景点），除了采用行政、经济和技术等手段外，更要用立法的方式进行积极保护！
《文物保护法》第一条规定“为了加强对文物的保护，继承中华民族优秀的历史文化遗产，促进科学研究工作，进行爱国主义和革命传统教育，建设社会主义精神文明和物质文明，根据宪法，制定本法。”《博物馆条例》规定“博物馆开展社会服务应当坚持为人民服务、为社会主义服务的方向和贴近实际、贴近生活、贴近群众的原则，丰富人民群众精神文化生活。”文博部门除了自身要开展多种形式的讲解服务之外，与旅游产业相结合，利用旅游行业的资源整合产品优势，导游的讲解优势，“采用多种形式提供科学、准确、生动的文字说明和讲解服务”本是职责所在。因此，对于旅行社的经营活动应该结合“国家鼓励博物馆挖掘藏品内涵，与文化创意、旅游等产业相结合，开发衍生产品，增强博物馆发展能力。”“博物馆应当根据自身特点、条件，运用现代信息技术，开展形式多样、生动活泼的社会教育和服务活动，参与社区文化建设和对外文化交流与合作”。而不是一禁了之，一限了之。“文博景区”即使要对“文博景区”讲解员的职业准入和旅行社的研学、参观、游览活动进行限制，也应该通过法律法规的方式加以实施！
对特别需要保护的“自然遗产、文化遗产和文化景观遗产、文化和自然双重遗产”，“人类口头和非物质文化遗产”等等旅游资源，独一无二的具有重要文化、考古、历史和科研价值的旅游景区，不可再生的旅游目的地吸引物，进行特别保护，笔者认为，这不仅是中国要去努力落实并实施的，并且也是全世界的共识，这些具有特殊价值的、属于全世界的、全人类的共同遗产理应得到全面的保护。通过“限制预约”和“导游讲解准入”等方式，加以保护，本无可厚非，但即便如此，笔者也认为，应该通过立法的方式加以规范。
《立法法》第九十一条规定，“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构以及法律规定的机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”
“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”
因此，“文博景区”依照“文物主管部门”的规章或规范性文件制定相关管理制度时，应当遵循相关法律法规的规定。不能随便设定行政许可或行政处罚措施。没有法律法规的规定，不能随意增加行政许可，限制旅行社预约“文博景区”门票，不能另行设定“文博景区”的讲解员准入制度，增加行政许可和行政准入。职业资格准入应由法律和法规规定。应列入人社部门的职业资格目录。而导游人员的职业资格准入是有法律依据，是依法设立的。旅行社的经营许可也是依照《旅游法》和《旅行社条例》依法设立的。“文博景区”的相关法律法规《文物保护法》《旅游法》《博物馆条例》等并没有讲解员职业准入的法律规定，也没有发现对导游讲解实行职业准入的描述。
十一届三中全会提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设的老十六字方针。十八大报告提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针。在中国特色社会主义法律体系已经形成的基础上，我国依法治国新阶段的四大目标。“政策与法律又具有内在联系，党的政策是法律的基本遵循，国家法律是党的政策的制度化，二者相辅相成。”（赵惜兵《坚持党的领导是立法工作必须遵循的根本原则》（中国人大制度理论研究会2015年6月））所以，依法设置“文博景区”的讲解员准入或旅行社的预约限制制度，也是依法治国、依法治旅的要求。
比如熟煌莫高窟对壁画的保护，是通过《甘肃敦煌莫高窟保护条例》来实施的，“根据《文保法》和有关法律、法规，制定条例。”“敦煌莫高窟保护管理机构应当科学确定莫高窟旅游环境容量，对开放洞窟采取分区轮休制度或者限制游客数量。”“申请在敦煌莫高窟保护范围内从事经营活动的单位和个人，应当事先征得敦煌莫高窟保护管理机构的同意后，由敦煌市人民政府有关部门办理相关手续。”敦煌的讲解限制，确实有利于保护，敦煌也的确需要保护。但这种情况，不应扩大化，文博景区严格禁止讲解应该有明确的清单！“文博部门”应该清楚，通过立法方式禁止“文博景区”的社会讲解，是一把双刃剑。立法禁止讲解的扩大化意味着不利于传播，不能普及化，大众化，会影响市场供求平衡。并不是所有“文博资源”都需要这样禁止，需要在保护和发展中有一个平衡点！限制讲解的同时实际上也限制了很多听不懂阳春白雪的普通游客听取下里巴人通俗俚语的权力！大俗大雅，大雅大俗，雅俗共赏的关系同样也需要平衡！并不是所有的文博资源都非常紧俏、非常稀缺、不可替代，更多的文博资源是养在深闺人不识，是需要借助社会力量传播，借助旅行社这样的中间渠道共同推广的。
《规章制定程序条例》要求“制定规章，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，遵循立法法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”“制定规章，应当符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能应当规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。”
通过各个省市区的“地方条例”、文博主管部门的“部门规章”、行政主管部门的“规范性文件”等立法方式对文博资源进行保护，对旅行社预约和导游讲解进行限制或禁止时，应该符合上位行政法规和法律的规定，不能与之产生冲突。使得文博保护的相关部门规章和地方条例、规范性文件符合《立法法》和《规章制定程序条例》的规定，充分体现有法可依，依法管理的的法治原则。
七、“文博景区”应谨慎采取“讲解员上岗证”措施、包容审慎地实施“导游人员讲解准入”制度和“旅行社预约”的限制！
“文博景区”有没有必要实行或变相实行职业准入？对这个问题的判断，笔者认为应该从两个方面来看：第一，绝大部分“文博景区”（2/3以上或80%以上）没有必要实行对导游讲解的准入制度和对旅行社预约的限制措施。第二，极少部分具有稀缺不可再生、脆弱易损坏、较高的文物价值的珍稀“文博资源”应该加以重点保护，采取科学、合理、规范、严谨、严格的保护措施。
不管是叫“讲解证”，还是叫“讲解员证”，也有叫“临时讲解证”，或者叫“讲解员上岗证”，这些证件，无论是临时的，还是常态的，无论是公开的，还是变相的，凡涉及到职业的“申请，报备，审核，培训，持证”准入性质的，都会存在是否符合“国家职业资格准入”要求的问题。
查询“国家法律法规数据库”（https://flk.npc.gov.cn）网站：《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（2004年6月29日，国务院会议通过《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，根据2009年1月29日，国务院发布关于修改《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第一次修订，2016年8月25日，国务院发布关于修改《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第二次修订。）“依照《中华人民共和国行政许可法》和行政审批制度改革的有关规定，国务院对所属各部门的行政审批项目进行了全面清理。由法律、行政法规设定的行政许可项目，依法继续实施；对法律、行政法规以外的规范性文件设定，但确需保留且符合《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定事项的行政审批项目，根据《中华人民共和国行政许可法》第十四条第二款的规定，现决定予以保留并设定行政许可，共500项。”“为保证本决定设定的行政许可依法、公开、公平、公正实施，国务院有关部门应当对实施本决定所列各项行政许可的条件等作出具体规定，并予以公布。有关实施行政许可的程序和期限依照《中华人民共和国行政许可法》的有关规定执行。”【目前该文件查询状态为“法律效力位阶：行政法规；制定机关：国务院；时效性：有效；公布日期：2016-08-25”】
人社部官网2016年2月1日发布《职业资格集中清理工作基本完成——人社部相关负责人就第五批减少职业资格许可和认定工作进行解答》“近日，国务院印发《关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》，再次公布取消61项职业资格许可和认定事项。至此，职业资格集中清理工作基本完成”。“减少职业资格许可和认定工作”，“初步实现了国务院部门设置的、没有法律法规和国务院决定作为依据的准入类职业资格基本取消，国务院部门和全国性行业协会、学会未经批准自行设置的水平评价类职业资格基本取消。”“及时取消了一大批不合法、不合规、不合理的职业资格，初步遏制了职业资格过多过滥的势头，减少了人才从业壁垒，减轻了人才负担和社会成本，释放了人才创新创业新活力和人才体制机制改革新动能，推动了政府在人才管理方面的职能转变，提高了职业资格管理的科学化和规范化水平。”“取消这些职业资格，符合简政放权、转变政府职能的要求，有利于调动各类人才创新创造的积极性，营造就业创业的公平环境，减轻人才负担。这与提高行业从业人员素质是不矛盾的。为了提高其职业素质，近年来我们主要做了以下工作：一是颁布实施新修订的职业分类大典。二是构建劳动者终身职业培训制度。三是推进人才评价体制机制改革。四是加大竞赛表彰奖励力度。”“人社部将在坚持治标不放松的基础上，加大治本力度，把工作重点放到深入推进职业资格制度改革上来，主要做好四件事：一是实行职业资格目录清单管理制度。二是建立职业资格清理常态化机制。三是编制职业资格框架。四是加强职业资格设置实施监管。”
无论是旅行社预约，还是“文博景区”的最大承载量问题，确实需要引起重视，但毕竟是可以通过科学的管理方法和科学的措施能够得到解决的。准入和限制客观上不符合国家释放消费潜能的措施，不符合中小民营企业的发展要求，不符合简政放权，精简机构，放管结合的改革方向。
“文博景区”的相关法律法规中没有讲解员职业准入、旅行社禁止代客预约的法律规定：涉及““文博景区””管理的法律法规主要有《文物保护法》《旅游法》《博物馆条例》等。在这些法律和法规中，没有发现对导游讲解实行职业准入、旅行社禁止代客预约的描述。根据《行政许可法》的规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”行使行政许可，行政许可设定的事项包括“直接涉及公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等；提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”，《行政处罚法》规定的“行政处罚种类”包括“限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业”。
很明显，文博部门对“旅行社预约的限制及导游人员的讲解限制”是符合《行政许可法》行政许可设定事项，并符合《行政处罚法》的处罚种类特征的。根据行政权力“法无授权不可为”、“法定职责必须为”和私权力的“法无授权即可为”，文博部门对“导游讲解的准入”和“旅行社的预约限制”，设定行政许可应当是“促进经济、社会和生态环境协调发展”，“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。”“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可”，“第十七条：除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。”“违反本法第十七条规定设定的行政许可，有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。”而国家文物局发布的关于“”，将导游人员纳入了社会讲解人员中，将旅行社纳入社会机构中，与《行政许可法》和《行政处罚法》的有关规定相冲突。
导游资格的职业准入、旅行社的特许经营已经是对个人和企业的市场经营行为在实行准入和许可了。如果“文博景区”在已有的限制和准入基础上，再对导游讲解和旅行社预约进行限制，那么，在（导游职业准入上+讲解准入）*（在特许经营上+预约限制），这样一种双重或四重限制，是否有利于服务消费的市场流通？是否符合国内和国际市场的双循环？是否符合促进民营经济发展、扩大和促进消费的措施呢?政策应当具有稳定性、延续性、长远性，不能朝令夕改，否则，会导致市场主体无所适从。“文博景区”对导游讲解的准入许可制度和旅行社预约的限制措施，关系到《文物法》和《博物馆条例》等法律法规的宗旨和目的的实现；关系到当下文旅高质量发展社会效益和经济效益的实现；关系到物质文明得到极大丰富后，精神文明建设的需要；关系到人们日增增长的物质文化生活需求与落后文博旅游资源供应不匹配的问题。
结语
三年新冠疫情，对社会经济产生了巨在的影响，国家和地方各级部门出台了一系列的提振经济，促进消费，拉动经济发展的政策和措施，文旅行业作为拉动消费的重点领域，尤其受到了各界的关注。2023年7月19日发布，中共中央国务院《关于促进民营经济发展壮大的意见》（2023年7月14日，国务院公报2023年第22号）（31条）；2023年7月31日国务院办公厅转发国家发展改革委《关于恢复和扩大消费措施》的通知（国办函〔2023〕70号）（2023年7月28日颁布，20条）；2023年9月27日国务院办公厅印发《关于释放旅游消费潜力推动旅游业高质量发展的若干措施》（国办发[2023]36号）；2023年10月17日文旅部发布关于贯彻落实《关于释放旅游消费潜力推动旅游业高质量发展的若干措施》的通知（文旅产业发[2023]104号）;文旅部党组2023年10月21日在《求是》发表《奋力推动文化和旅游高质量发展》的文章；2023年11月13日文化和旅游部关于印发《国内旅游提升计划（2023—2025年）》的通知（文旅市场发〔2023〕118号）。
2021年6月10日发布的文化和旅游部发布了“关于印发《加强导游队伍建设和管理工作行动方案（2021—2023年）》的通知”（文旅市场发〔2021〕65号）推动“实施持证导游进景区行动。鼓励景区对持有导游证从事执业活动或者与执业相关活动的导游免除门票，支持导游在景区内为游客提供讲解服务。”2018年1月1日起施行的《导游管理办法》中“鼓励景区对持有导游证从事执业活动或者与执业相关活动的导游免除门票”。2023年8月18日国家文物局《关于进一步提升博物馆讲解服务工作水平的指导意见》（文物博发〔2023〕896号）提出“各地博物馆应探索申请备案、培训考核、持证上岗等机制”，“‘白名单’统一管理”；应重点加强社会讲解内容审核把关，“‘黑名单’重点监测和管理”。
关于文物主管部门的“黑白名单”管理和“持证上岗”问题，如何与“改善导游执业环境”、“导游人员职业资格准入”、“旅行社业务经营许可”，“丰富优质旅游供给，释放旅游消费潜力，推动旅游业高质量发展”，“恢复和扩大消费”，“释放旅游消费潜力，推动旅游高质量发展”，“促进民营经济发展壮大”等一系列问题，衔接，一致，协调，统一，不冲突，不矛盾，不对立，需要各方共同努力。
促进民营经济发展，释放旅游消费潜力，导游人员和中小旅游企业作为文旅行业的重要一员，在旅游服务供给，在旅游高质量发展中发挥应有作用责无旁贷，特别需要优质的旅游资源（包括“文博景区”）打破垄断壁垒，开发旅游资源，适应市场需求。
最后，笔者依在要强调一句，“讲解是导游的必须技能，导游不是讲解员的必须技能。”
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